什么是“301調(diào)查”？美國啟動(dòng)“301調(diào)查”目的何在？

近日，美國總統(tǒng)特朗普以中國侵犯美國知識(shí)產(chǎn)權(quán)為由，宣布將對(duì)價(jià)值約600億美元的中國進(jìn)口商品加征關(guān)稅，其依據(jù)是所謂“301調(diào)查”報(bào)告。一時(shí)間中美貿(mào)易戰(zhàn)引起廣泛關(guān)注。中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者就此采訪了對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院教授、中國世界貿(mào)易組織研究會(huì)研究部主任崔凡。

問：什么是“301調(diào)查”？

答：301調(diào)查是美國《1974年貿(mào)易法》的一項(xiàng)條款。根據(jù)該規(guī)定，美國貿(mào)易代表可以對(duì)外國法律、政策或做法進(jìn)行調(diào)查，與有關(guān)國家進(jìn)行磋商，并決定或報(bào)經(jīng)美國總統(tǒng)決定是否采取提高關(guān)稅、限制進(jìn)口、停止執(zhí)行有關(guān)協(xié)定等報(bào)復(fù)措施。

301調(diào)查從1974年以來一共發(fā)起過125起，其中97起發(fā)生在世貿(mào)組織成立以前。1995年世貿(mào)組織成立時(shí)，由于301調(diào)查程序所規(guī)定的提高關(guān)稅以及限制進(jìn)口的措施明顯不符合世貿(mào)組織規(guī)則，為此美國政府發(fā)表了一個(gè)“行政行動(dòng)聲明”，承諾將按照符合世貿(mào)組織規(guī)則的方式執(zhí)行301條款。1998年，歐盟將301條款的合規(guī)性問題告上了世貿(mào)組織，世貿(mào)組織專家小組一方面表示301條款從文字上看與世貿(mào)組織規(guī)定不符，但一方面由于美國做出了“行政行動(dòng)聲明”承諾以合規(guī)方式執(zhí)行條款，因此只要美國按照承諾行事，301條款仍可繼續(xù)存在。從1998年開始，美國僅僅發(fā)起了9起301調(diào)查。在前8起調(diào)查中，美國均以提交世貿(mào)組織爭端解決等方式結(jié)案，沒有自行進(jìn)行關(guān)稅制裁。如果這一次美國對(duì)中國發(fā)起關(guān)稅制裁，將同時(shí)違反其“行政行動(dòng)聲明”以及世貿(mào)組織的規(guī)則和裁定。

問：此次美國挑起貿(mào)易戰(zhàn)的理由之一是中國侵犯了其知識(shí)產(chǎn)權(quán)，對(duì)此您怎么看？美國啟動(dòng)“301調(diào)查”目的何在？

答：301調(diào)查程序，有一般301、特別301、超級(jí)301之區(qū)分。特別301條款是專門針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的。但這一次美國啟動(dòng)的對(duì)中國的調(diào)查遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)本身，還涵蓋了中國技術(shù)貿(mào)易、技術(shù)管理以至國家技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略的諸多政策、措施與做法，是采用一般301程序進(jìn)行調(diào)查的。

美國本次301調(diào)查有三個(gè)特點(diǎn)。首先，301調(diào)查的指控全部指向技術(shù)領(lǐng)域。貿(mào)易差額問題可以用來調(diào)動(dòng)選民情緒，但技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢有可能被削弱是美國的主要擔(dān)心；第二，301調(diào)查的指控全都指向政府干預(yù)問題，美國認(rèn)為中國政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)是削弱美國技術(shù)優(yōu)勢的主要不公平因素；第三，301調(diào)查的指控大多不涉及現(xiàn)有的具備約束力的國際規(guī)則，或僅僅涉及少數(shù)存在爭議的規(guī)則。因此，美國發(fā)起調(diào)查的時(shí)候采用的是301（b）款調(diào)查程序。在這一程序下，不必要求被調(diào)查方有違反國際規(guī)則的行為，只要美國認(rèn)為其采用“不合理”和“歧視性”措施有損美國利益，就可以進(jìn)行調(diào)查。所以，這次301調(diào)查以及整個(gè)中美貿(mào)易爭端是技術(shù)與產(chǎn)業(yè)競爭力之爭，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式之爭，是全球經(jīng)濟(jì)治理規(guī)則話語權(quán)之爭。

問：美國此次貿(mào)易調(diào)查的重點(diǎn)是針對(duì)中國涉嫌侵犯美國知識(shí)產(chǎn)權(quán)和強(qiáng)制美國企業(yè)做技術(shù)轉(zhuǎn)讓的指控，對(duì)此您怎么看？

答：世貿(mào)組織各成員的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)是按照《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPs）來設(shè)定的，但美國這次的調(diào)查范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了世貿(mào)組織標(biāo)準(zhǔn)。例如，美國指控中國政府指導(dǎo)或者協(xié)助企業(yè)系統(tǒng)地并購美國高科技企業(yè)，從而促成了大規(guī)模技術(shù)轉(zhuǎn)讓。事實(shí)上，即使按照最高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，無論是根據(jù)現(xiàn)有的國際規(guī)則還是美國的國內(nèi)法，美國所指控的這一行為都沒有侵犯其知識(shí)產(chǎn)權(quán)。發(fā)達(dá)國家對(duì)發(fā)展中國家的技術(shù)貿(mào)易是一個(gè)貿(mào)易行為，中國企業(yè)購買美國的技術(shù)或者資產(chǎn)，沒有足夠高的價(jià)格是買不到的。

技術(shù)轉(zhuǎn)讓中的限制性商業(yè)慣例，也就是技術(shù)壟斷行為，是一個(gè)長期存在的問題。聯(lián)合國1980年通過了《聯(lián)合國關(guān)于控制限制性商業(yè)慣例的多邊公平原則和規(guī)則》，指出限制性商業(yè)慣例對(duì)世界經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易會(huì)帶來扭曲和不利影響，因此對(duì)部分限制性商業(yè)慣例進(jìn)行了控制。由于這一規(guī)則只是推薦給各國政府使用，缺乏約束力，在實(shí)踐中收效甚微。1985年聯(lián)合國制定《國際技術(shù)轉(zhuǎn)讓行動(dòng)守則（草案）》，也列舉了一系列技術(shù)壟斷行為，例如不允許技術(shù)受讓方根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r改進(jìn)技術(shù)，或者要求技術(shù)受讓方將改進(jìn)的技術(shù)獨(dú)家回授給技術(shù)轉(zhuǎn)讓方，并認(rèn)為這些行為是不公平的。但由于發(fā)達(dá)國家抵制，這一草案最終沒有成為有約束力的規(guī)則。在實(shí)踐中，技術(shù)轉(zhuǎn)讓方還通過限制受讓方購買其他來源配件等方式，盡量獲取更多的商業(yè)利潤。在這種情況下，一些發(fā)展中國家對(duì)外國投資者制定了一些要求，例如不得制定“技術(shù)受讓方不許改進(jìn)技術(shù)”之類的限制技術(shù)進(jìn)步的合同條款。這些要求是在當(dāng)前缺乏國際技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)則，也沒有國際競爭規(guī)則約束跨國公司技術(shù)壟斷行為的情況下的無奈之舉。

對(duì)于外國投資者不得強(qiáng)制要求轉(zhuǎn)讓技術(shù)的規(guī)則在1994年以前沒有出現(xiàn)在任何國際條約中，即使是當(dāng)年達(dá)成的世貿(mào)組織《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》（TRIMs）也沒有對(duì)此進(jìn)行限制。1994年美國、加拿大、墨西哥三國簽訂的北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定第11章第1106條首次納入了技術(shù)轉(zhuǎn)讓履行規(guī)則的禁止性規(guī)定。隨后，1994年版美國雙邊投資協(xié)定模板在第6條，其2004年和2012年版在第8條均再次納入相關(guān)規(guī)則。鑒于吸引外資以及早日加入世貿(mào)組織的目的，中國在加入世界貿(mào)易組織的議定書第7條第3款中承諾，對(duì)外商投資的批準(zhǔn)不以一系列履行要求為前提，包括不以技術(shù)轉(zhuǎn)讓為前提。這一承諾事實(shí)上超過了世貿(mào)組織TRIMs協(xié)議的要求，是絕大多數(shù)其他世貿(mào)組織成員在多邊貿(mào)易體系下沒有做過的承諾。

中國政府是堅(jiān)持履行相關(guān)承諾的，在外資審批與備案中不以技術(shù)轉(zhuǎn)讓為前提。但美方此次的指控實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了中方的承諾。例如，在合資談判中一旦中方企業(yè)提出某些技術(shù)轉(zhuǎn)讓要求，美方也認(rèn)為這屬于強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓，并認(rèn)為其強(qiáng)制性的根源是因?yàn)榇嬖诤腺Y要求。這樣，就把企業(yè)商業(yè)行為與政府行為混為一談了。

問：您認(rèn)為這次中美貿(mào)易摩擦?xí)?duì)我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展產(chǎn)生哪些影響？未來，我國在知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面還有哪些需要完善的地方？

答：這次中美貿(mào)易爭端表明，美國對(duì)我國今后的技術(shù)限制會(huì)更加嚴(yán)格。我國企業(yè)今后需要進(jìn)一步加強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的建設(shè)。我們相信技術(shù)封鎖對(duì)中國企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步是不可能產(chǎn)生根本性影響的。我國的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)已經(jīng)有了巨大的進(jìn)步，但是執(zhí)法水平還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，企業(yè)應(yīng)該意識(shí)到只有擁有自主創(chuàng)新能力才是企業(yè)持續(xù)發(fā)展的根本。我國也應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)《反壟斷法》等競爭規(guī)則的建設(shè)與完善，提高控制技術(shù)壟斷行為的立法與執(zhí)法水平。對(duì)于符合國際規(guī)則的技術(shù)交流活動(dòng)，我們不能因貿(mào)易摩擦而束手束腳，國際大科學(xué)合作與交流應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)。對(duì)于國際高科技人才，我們應(yīng)該制定優(yōu)厚的條件，通過人才引進(jìn)計(jì)劃，鼓勵(lì)他們來中國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

看看歷史上的5次301調(diào)查結(jié)果

1）1990年，美國就將中國列為知識(shí)產(chǎn)權(quán)“重點(diǎn)觀察國家名單”，并于分別在1991年4月、1994年6月以及1996年4月三次使用“特別301條款”對(duì)中國知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)施“特別301調(diào)查”（分別歷時(shí)9、8、2個(gè)月），最終通過談判分別達(dá)成了三個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議。

2)1991年10月，美國對(duì)中國發(fā)起了市場準(zhǔn)入的“301調(diào)查”，為期12個(gè)月，是歷時(shí)最長的一次。當(dāng)時(shí)，中美進(jìn)行了9輪艱苦談判，才達(dá)成《中美市場準(zhǔn)入諒解備忘錄》。

實(shí)際上，從上面來看，最終的結(jié)果都是以雙方的妥協(xié)收?qǐng)?/span>；在過去，301調(diào)查更多的是作為一種博弈的籌碼來進(jìn)行談判的，

但是隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國與美國商品的互補(bǔ)性正在逐步降低，而競爭性正在不斷增強(qiáng)，這是這次的301調(diào)查與以往所不同的地方。同時(shí)，美國的制造業(yè)空心化程度也是以往所不具備的，現(xiàn)在美國所面臨的國內(nèi)情況比過去更為復(fù)雜與嚴(yán)重，所以也增加了這次的不確定性。

最近幾天，下圖在朋友圈比較火爆，說明了中美貿(mào)易涉及領(lǐng)域的不同。實(shí)際上，這更需要擔(dān)心，因?yàn)檫@已經(jīng)涉及到美國的根本。說明美國現(xiàn)在面臨的情況比以往更為復(fù)雜，所面臨的地位更為不利，所以更有可能會(huì)采取過激的行動(dòng)。

但是，這種情況并不能改變最終的結(jié)果，現(xiàn)實(shí)的情況是:

1）中國對(duì)美國出口的很多產(chǎn)品是美國自身無法生產(chǎn)的，大多是一些中低端產(chǎn)品，而且大多是必須品，你讓美國人放下身段來制造這些產(chǎn)品，目前來說還是不太現(xiàn)實(shí)的；即使是美國對(duì)中國征收關(guān)稅，最終這些產(chǎn)品還是會(huì)以更高的價(jià)格流入美國，增加普通民眾的使用成本而已，為二道販子增加了牟利的空間。

2）美國對(duì)中國出口的商品，以大豆和飛機(jī)為例，可替代性強(qiáng)，本身并不會(huì)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生太大影響；相反，美國長期采取對(duì)中國的高科技出口限制，使得中國對(duì)美國的高科技依賴相對(duì)較少。這也是貿(mào)易順差的主要原因。

所以，總的來看，這一次“雷聲大，雨點(diǎn)小”的可能性依然很高，但是，由于中國與美國所處歷史地位以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的 變化，這一次的結(jié)果比過去更增加了不確定性。